Regole fiscali dell’Unione Europea Monetaria: eppur si muovono

Nei dati di finanza pubblica si vanno delineando i progressi compiuti dai singoli paesi nella riduzione degli squilibri di bilancio all’interno dell’assetto delle regole del Patto di stabilità e crescita (PSC).

Nel 2013 l’Uem ha registrato un disavanzo pari alla fatidica soglia del 3 per cento del Pil e nel Semestre europeo 2014 sono state chiuse le Procedure per i disavanzi eccessivi (PDE) di Belgio, Paesi Bassi, Austria e Slovacchia. Queste procedure, fulcro del meccanismo correttivo del PSC, rimangono aperte ancora per 8 paesi, ma 4 di essi – Grecia Cipro Irlanda e Portogallo – hanno subito il tracollo della fiducia dei mercati durante la crisi dei debiti sovrani e sono stati soggetti a un percorso ad hoc per la correzione degli squilibri. Sono solo 4 i paesi Uem con un disavanzo pubblico superiore al 3 per cento del Pil nel 2013, da correggere entro il prossimo biennio (Tab. 1).

I 9 paesi fuori dal meccanismo correttivo sono soggetti al meccanismo preventivo del PSC, cioè devono perseguire l’obiettivo di medio termine (OMT) di bilancio strutturale in pareggio e, una volta raggiunto, gravitare in quell’ intorno. In presenza di debito elevato, entro il triennio di transizione dalla chiusura delle PDE, sarà contestualmente necessario ridurre il debito eccedente il 60 per cento del Pil al ritmo di un ventesimo all’anno nella media del triennio. Diversamente, di norma, i paesi dovrebbero tornare nelle PDE e potrebbero subire sanzioni finanziarie.

Molto sinteticamente, le recenti innovazioni al PSC (il Fiscal Compact), la cui implementazione è specificata nel Codice di condotta^[1] stabiliscono che la convergenza verso l’OMT deve avvenire entro un quadro temporale proposto dalla Commissione, tenendo conto dei rischi specifici di ciascun paese in tema di sostenibilità del debito. La valutazione delle deviazioni dall’obiettivo di pareggio del bilancio e/o di riduzione del debito eccessivo, terrà conto di vari elementi: dal ciclo economico alle riforme già approvate, oltre che dell’andamento della spesa al netto delle entrate discrezionali^[2].

Nella sua pletora di regole ed eccezioni, il PSC non offre indicazioni univoche sulla definizione dei tempi e dello sforzo di risanamento. Da ciò derivano margini di libertà per la Commissione, che svolge un ruolo decisivo nella valutazione dell’efficacia delle azioni correttive di bilancio utilizzando, peraltro, una metodologia complessa e articolata, che spazia dall’analisi delle misure strutturali adottate, alla revisione della crescita potenziale e alle previsioni del debito.

Certo è che in passato il risultato dell’esercizio della Commissione è stato di complicata decifrazione per gli osservatori esterni. I regolamenti del PDE prevedono che, se è stato dato seguito alle raccomandazioni della Commissione e si sono verificati eventi economici sfavorevoli imprevisti, ci sia la possibilità di una proroga di un anno della scadenza per la correzione dei disavanzi eccessivi. Tuttavia, tra il 2011 e il 2013 la Commissione ha accordato proroghe più lunghe e specifiche per paese, diluendo così nel tempo gli sforzi di risanamento richiesti dalla norma per non danneggiare la delicata fase di ripresa ciclica.

Si stima che nel 2014 dei 9 paesi fuori dalle PDE tutti abbiano saldi di bilancio prossimi allo zero e debiti pubblici inferiori al 60 per cento del Pil, tranne Olanda, Belgio, Italia e Austria, che invece sono nel percorso di avvicinamento all’OMT e hanno debiti elevati (Tab.1). Tutti e quattro i paesi sono attualmente nel triennio di transizione e l’Italia è entrata in questa fase un anno prima. Alla fine di questo triennio (rispettivamente nel 2015 per l’Italia e nel 2016 per gli altri), la Commissione dovrà iniziare a cimentarsi con il nuovo esercizio di valutazione delle regole del Fiscal Compact.

Ci si chiede se, in presenza della combinazione di bassa inflazione e bassa crescita reale quale quella che si prospetta nel biennio 2014-2015 che renderà molto più difficoltoso assicurare la sostenibilità del debito/Pil a parità di misure restrittive di politica fiscale, sia lecito attendersi una “flessibilità” anche per la correzione del debito eccessivo, alla luce delle proroghe osservate in passato per le correzioni dei disavanzi eccessivi.

Non è ovviamente possibile dare ora una risposta a questo quesito, ma certo nella normativa attuale esistono spazi di discrezionalità e il processo di cambiamento a livello istituzionale è tutt’altro che concluso. A passo lento e con accelerazioni impresse solo dall’emergenza si dovrà proseguire nella Tabella di marcia ufficiale – sottoscritta dal Consiglio europeo, dalla Commissione e dalla Bce alla fine del 2012 – verso il completamento e il rafforzamento dell’Uem^[3]. A questo proposito si ricorda che il processo di approvazione della nuova governance fiscale è proseguito anche perché la Commissione si è impegnata con il Parlamento europeo a:

• esplorare entro l’estate 2013 le modalità per scorporare, all’interno del braccio preventivo del PDE, alcuni tipi d’investimenti pubblici non frequenti;
• definire entro la fine del 2013: a) il coordinamento ex ante delle grandi riforme degli Stati membri; b) la definizione di intese di natura contrattuale per il sostegno finanziario ai paesi che stanno intraprendendo riforme per migliorare la competitività;
• creare un gruppo di esperti per esaminare la fattibilità dell’emissione comune di euro-obbligazioni e la creazione di un fondo di collettivizzazione e ammortamento dei debiti pubblici dell’area dell’euro.

Sinora i punti sopraelencati sono rimasti meri proponimenti, ma recentemente sono emersi a più riprese nei discorsi degli esponenti principali dell’Uem, come il richiamo al coordinamento della riforma del cuneo fiscale evocato nel comunicato dell’ultimo Eurogruppo. Pur con i ritardi congeniti ai grandi processi è auspicabile che il coordinamento sovranazionale di alcune riforme ben definite, come prevede il “quadro di bilancio integrato” per il completamento e il rafforzamento dell’Unione monetaria, possa trasformarsi da impegno formale ad azione concreta.